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桂林市预算绩效管理改革中有关问题的探讨

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  预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是深化财政管理体制改革、建设高效、廉洁、透明政府的重要内容。日前我国财政收入超高速增长的局面趋于结束,可用财力增长趋缓,而社会保障、医疗卫生等刚性支出增长较快,收支矛盾突出,通过增量调整渠道优化财政支出结构的空间受到挤压,必须把工作重心转到盘活存量资金、优化支出结构、推进预算绩效管理上来。

  一、桂林市预算绩效管理实践

  桂林市预算绩效管理起步于2011年,按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则,坚持一手抓建章立制,一手抓评价实践,以项目评价为重点,从部门试点到全面铺开,稳步推进,不断深化。

  (一)绩效评价制度初步建立。自从2011年桂林市开始绩效评价试点工作以来,先后出台了《桂林市本级财政支出绩效评价暂行办法》等制度,对绩效考评工作的总体安排、绩效考评的内容、方法、实施步骤、考评指标体系、考评结果应用、绩效目标报送等做出明确的规定,初步构建了绩效考评工作的制度体系,为绩效评价工作的顺利开展提供了制度保障。

  (二)绩效评价工作逐步规范。一是确定评价标准,包括计划标准、行业标准、历史标准和其他经财政部门认定的标准。二是明确评价主体,建立“项目单位—主管部门—财政部门”三层次评价体系。三是合理运用评价方法。根据支出项目的不同情况选择合适的评价方法,并采取购买有关专家和中介机构的服务,使评价结论更准确、更科学、更具权威性。四是规范评价工作流程,力求绩效评价工作客观、准确、完整的反映项目执行产生的社会及经济效益。

  (三)绩效评价范围不断扩大。目前已实现涵盖四本预算,一级预算部门全覆盖,逐步扩大重点项目评价范围,并开展专项资金中长期绩效跟踪评价。同时要求所有财政预算安排在200万元以上的项目单位,对绩效目标申报和部门预算编制实行同步管理

  (四)绩效管理理念逐渐增强。通过开展预算绩效业务专题培训和预算绩效管理工作推进会等,加强绩效考评工作的宣传力度,提高部门及社会公众的绩效意识,提升预算绩效管理人员理论和业务素质。

  (五)绩效评价结果应用机制初步建立。一是将绩效评价结果报送市财政局局领导,为安排预算提供参考;二是将重点评价报告报送市委、政府、人大和政协,给有关领导提供参阅;三是将绩效目标申报和项目绩效评价结果列入市绩效办对各预算部门的考核指标,强化预算绩效和政府绩效考核的联动机制。

  二、当前桂林市预算绩效管理存在的问题

  由于各种因素的制约,桂林市预算绩效管理总体上还处于起步阶段,与财政部和自治区的要求还存在差距,下面几个问题是我们在今后的工作中需着力研究解决的。

  ()绩效理念亟待增强。经过试点和逐步推进,桂林市相关预算单位对预算绩效的理念有了一定的了解,一些预算单位也制定了预算绩效管理的规章制度。但长期以来形成的“重安排,轻监督;重争取,轻管理;重使用,轻绩效”的思想短期难以扭转,以结果为导向的绩效管理理念尚未完全深入人心,大部分单位还是对财政资金的使用绩效不够重视,财政部门安排资金还存在重分配轻绩效的思想。

  ()机构设置和人才队伍尚未健全。市辖区预算绩效管理专职机构目前只有1城区2县建立,均存在人员配备不齐的现实问题,相关职能由内部科室兼职履行,导致预算绩效管理工作难以在县区有效推进。另一方面,预算绩效管理专业队伍严重匮乏,人才贮备不足,也在很大程度上制约了全市进一步深化预算绩效管理改革。

  (三)绩效评价结果不能得到有效运用。目前,我们的做法是将绩效评价结果反馈给各预算单位要求做好整改落实,将重点项目绩效评价报告汇编成册供局领导决策参考,并作为下年度预算编制的依据。总的来看,尚未实现评价结果信息全面公开,影响了评价结果的有效应用,绩效评价工作的作用难以充分发挥。

  三、全面绩效管理采取的措施

  为进一步加强预算绩效管理,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理的要求,在巩固前期政策措施的基础上,继续采取有力措施推进预算绩效管理,初步考虑,有五方面措施:

  (一)扩大管理范围。桂林市预算绩效已覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的所有资金和项目。同时,研究推进税收优惠政策、政府投资基金、政府债务、政府和社会资本合作投资、行政事业单位国有资产等方面的绩效管理。 

  (二)强化全过程管理。以绩效目标为龙头,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、结果各环节,构建事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价“三位一体”的绩效管理闭环系统。特别是要将绩效管理重心向事前和事中聚焦,从源头防止损失浪费。 

  (三)拓展管理对象。预算绩效管理对象由项目为主向政策、部门整体支出拓展,由对地方转移支付为主向地方财政综合运行拓展,形成项目、政策、部门整体、政府财政运行等多层次、全方位预算绩效管理格局。

  (四)改进评价办法。逐步建立以绩效自评为主、重点绩效评价为辅,第三方机构、专家和社会公众有序参与的全系列绩效评价体系,形成点面结合、自我约束和外部监管相互促进的管理模式。

  (五)落实绩效责任。明确政府、部门、单位的绩效主体责任。部门和单位负责人对本部门、本单位的预算绩效负责,项目责任人对项目预算绩效负责。同时,加强绩效结果应用,提高绩效管理的权威性和约束力。